Imposto Ambiental III - Dr. Carlos Diego de Souza Lobo

Sujeito Passivo e Objecto do Imposto Ambiental.

A determinação do sujeito passivo e, consequentemente do objecto, do imposto ambiental é tarefa complexa. Normalmente os autores têm adoptado soluções encontradas no terreno da economia cuja base se verifica no princípio do “poluidor pagador”(1). Este princípio pode, em grande parte, resolver os problemas quanto à pergunta de quem deverá responder pela poluição, quem deve suportar o gravame ambiental e é em especial incentivado pela União Europeia em vários institutos.(2) A mim me parece que, quando se trate de impostos ambientais em sentido impróprio, com finalidade puramente de auferir receitas, pode-se recorrer a este princípio para o fim de se justificar a instituição de gravames ambientais assim como determinar o sujeito passivo dos mesmos. Todavia tal princípio levanta uma série de questões que geram dificuldades para sua aplicação nos sistemas tributários verdes. Quanto à questão da “opinião pública” cria um certo sentido de injustiça que nas palavras de DIAS SOARES pode assim ser descrito: “Contudo, nem sempre o Princípio do Poluidor Pagador conduz a soluções consideradas justas segundo a consciência jurídica da comunidade. Pois, nem sempre à assimetria causal é justo que corresponda a implementação de um regime de responsabilidade, isto é, que se coloque o dano a cargo de quem o provocou em vez de o fazer suportar por quem o sofreu. A efectiva liberdade de escolha deve ser condição de imputabilidade. Por outro lado, o poluído é uma vítima, na medida em que consome externalidades que não pode evitar sem incorrer em custos adicionais. A poluição representa, então, para o poluído/comunidade um consumo forçado. Pelo que quem sofre com as emissões poluentes está a ser objecto de uma violação da sua liberdade semelhante à que sofre a vítima de um crime. E esta afirmação continua a ser válida mesmo depois de se realizar uma análise custo benefício que conclua que, em termos agregados, o acto poluente é susceptível de gerar um ganho colectivo. A perda da liberdade individual é um dos custos causados pela utilização do ambiente como um factor de produção. A sociedade deveria, por isso, não apenas ser compensada, mas receber por essa transferência involuntária um valor superior ao que lhe é atribuído no caso de consumo voluntário”.(3)

Outro ponto que pode gerar grandes dificuldades é quanto à definição de “poluidor”. Ora! o princípio do “poluidor”-pagador exige uma delimitação precisa do termo “poluidor” para sua aplicação. A OCDE não tomou uma posição a este respeito devendo, por este motivo, ser observado o conceito adoptado pela Comunidade Europeia quando diz que “O «poluidor» é aquele que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação.”(4) Podemos perceber que tal conceito deixa muito a desejar e dificulta sobremaneira a determinação prática do “poluidor”. Também tal principio não leva em conta a capacidade contributiva, princípio consagrado no sistema tributário, pois por vezes há casos em que o poluidor, aquele que gera degradações ao meio ambiente, não é aquele que recebe a maior parte dos lucros na cadeia produtiva do bem, além do que o simples facto de poluir não significa que a actividade possa sofrer um gravame.

Ante ao exposto, e dentre outros, penso que o maior contributo que o princípio do poluidor-pagador pode dar às reformas fiscais verdes seria no sentido de impossibilitar ou dificultar (nos termos da recomendação de 14 de Novembro de 1974 da OCDE) os subsídios ou qualquer tipo de ajuda pública fiscais à operações que gerem poluição ou degradação ambiental ,uma vez que seria totalmente contrário àquele principio tais benefícios, mesmo porque às operações degradantes e poluidoras “se incluirían la totalidad de los gastos de prevención y de lucha contra la poluición que se encuentre en la esfera del sujeito causante, no debiendo recibir ninguma ayuda por parte de los poderes públicos como subvenciones o beneficios fiscales, que irían lógicamente en contra del fundamento económico del principio que nos ocupa”.(5) Também me parece que ao gravar somente a actividade poluidora onerando o então chamado “polidor” (desde que este seja determinado) estaríamos oferecendo uma certa “paz de consciência” ao mesmo pois, a priori, poder-se-ia pensar em uma “autorização para poluir”, em colocar um preço no acto de poluir. Uma vez estabelecido este preço nada impede o “poluidor” de agregar este no valor do bem, pois o mesmo só é produzido porque há procura e se há procura há um comprador final que inevitavelmente pagará aquele imposto acrescido no bem, principalmente se o bem for único ou de difícil disponibilidade no mercado, o que por certo irá impossibilitar o consumidor final de procurar outro bem semelhante com valor mais baixo.

Assim a aparente facilidade para designar o sujeito passivo através da tributação de actividades poluentes desaparece quando se depara com a imensa dificuldade, na maioria dos casos, de determinar o “poluidor”. Mesmo quando este é determinado ainda deve, ao meu ver, coincidir com o sujeito que aufere maiores lucros na cadeia produtiva do bem ou serviço para, desta forma, ter capacidade contributiva.

Apesar de não ser o princípio do polidor-pagador a melhor base para se determinar o sujeito passivo do imposto ambiental é certo que em algumas situações se ajustará ao caso concreto e servirá de base para estabelecer tanto o sujeito passivo como o objecto do imposto. É assim dado à imensurabilidade das operações passíveis de tributação ambiental. Destarte quando se tratar de uma actividade ou produção que gere um dano ao meio ambiente e esta produção ou actividade for de grande necessidade para a sociedade e não houver outras alternativas possíveis, tanto de tecnologia de produção como de substituição do bem ou serviço, ai sim, o princípio do poluidor-pagador servirá para determinar onde será cravado o imposto pois, nestes casos, não há a possibilidade de um imposto ambiental em sentido próprio, ou seja, aquele que visa a mudança de comportamento do consumidor ou do produtor pois não há esta alternativa devendo então a actividade poluidora ser taxada e a receita dai advinda deve ser utilizada para minimizar os danos causados por aquela actividade ou serviço. Nestes termos poderá o principio do poluidor-pagador ser de grande ajuda, mas, ao meu ver, somente nestes casos e não mais.

Uma vez que não é o princípio do poluidor- pagador que deve ser, a priori, a base para a instituição do gravame ambiental então qual será a melhor forma de se determinar o sujeito passivo do imposto ambiental? Como já dito no decorrer deste trabalho as possibilidades de degradação do meio ambiente através da actividade de produção de bens ou serviços capaz de gerar danos ao meio ambiente é praticamente indeterminada, além do facto de que uma determinada externalidade pode ser negativa em uma região e não o ser em outra, ou uma certa quantidade de poluição pode ser absorvida pelo ambiente sem causar danos em um determinado local sendo que esta mesma quantidade de poluição poderá causar enormes prejuízos ao meio ambiente em outro local. Também uma postura adoptado por um estado pode não ser adequado a outro Estado devido ao seu sistema tributário, capacidade económica dos cidadãos ou até mesmo tradição tributária dos Estados e dos contribuintes. Desta forma adoptar-se um padrão para se determinar quem deverá ser o sujeito passivo do imposto ambiental, qual o objecto e em qual fase da produção do bem ou serviço deve ser estabelecido a imposição, não é tarefa possível tendo-se que analisar caso a caso, com suas particularidades para, ai sim, adoptar-se a melhor alternativa possível.(6)

Penso que sempre que se for instituir um gravame ambiental ou modificar um imposto já existente atribuindo-lhe finalidades ambientais deverá ser adoptado ou o principio da prevenção ou o principio da precaução, ou seja, deve-se dar preferência aos impostos ambientais em sentido próprio, deve se primar pela escolha daquelas possibilidades de mudar o comportamento tanto do produtor quanto do consumidor. Assim o imposto ambiental deve incidir de forma a possuir uma real capacidade de resolver o problema ambiental em questão, deve incentivar o uso de tecnologias limpas e, em sentido contrario, desincentivar as tecnologias sujas, ter uma viabilidade prática e, como forma de “incentivar” o sujeito passivo, uma capacidade recaudatória reduzida, ou melhor, com possibilidades de redução na medida em que o gravado adopta medidas para reduzir os danos gerados por sua actividade (sentido extrafiscal). Talvez por este último, baixa capacidade recaudatória, se explique a constante adopção do principio do poluidor-pagador em prejuízo dos princípios da prevenção e precaução nos sistemas tributário e de defesa do ambiente em geral, pois quando se prima por estes dois últimos princípios para o instituição de um gravame, este será tanto mais eficiente quanto menor for sua arrecadação o que, obviamente, não interessa muito aos governantes dos Estados modernos os quais dependem totalmente da arrecadação tributária. Assim como há uma grande, diria até ilimitada, variedade de situações que podem incidir um imposto, assim como estes podem assumir variadas estruturas, torna impossível estabelecer um sujeito passivo e um objecto geral para os impostos ambientais. No entanto, para fins de estudo, poderá dividir as hipóteses de incidência em subgrupos determináveis, com alguma relação entre si, como a tributação da energia, a tributação da fabricação e aquisição de bens poluentes ou a tributação na aquisição de matéria prima que degrade o meio ambiente na sua própria extracção, dentre outras.

Quando se deseja gravar um bem poluente, a mim me parece, que deve-se observar algumas varáveis. Primeiro verificar em qual fase de sua existência o bem gera a poluição. Se na sua fabricação e se ai, em qual fase da cadeia produtiva, se na utilização do bem ou se na sua eliminação. Quando o bem gerar poluição na sua fabricação o mais viável é que se descubra em qual momento da cadeia de produção está a maior fonte de poluição e a partir dai impor o gravame, tendo sempre em conta o principio da capacidade contributiva. Assim o fabricante daquele bem seria o sujeito passivo do imposto. Quando se institui um imposto deste tipo há sempre de se observar a questão da repercussão tributária, pois sempre existirá o risco deste fabricante aumentar o preço final do produto e transferir, na prática, a carga tributária ao consumidor final, devendo, desta forma, ser criado mecanismos para impedir esta transferência na medida que, de outra forma, o imposto não atingirá seu real objectivo, que é desincentivar a conduta poluente do fabricante, notadamente pela adopção deste de meios de produção mais limpos e eficientes.

Quando a poluição vem do consumo do bem penso que deve-se distinguir entre consumo de bens indispensáveis e consumo de bens dispensáveis. Os bens indispensáveis seriam aqueles aos quais se utiliza no dia a dia por toda a população, os quais na sua falta não seria possível uma subsistência digna, como por exemplo, a electricidade, os carburantes e o gás natural, ou seja, as energias em geral.

Em relação aos bens de consumo dispensável que gerem poluição no seu consumo penso que o sujeito passivo deve ser o próprio consumidor uma vez que é precisamente ele que gera a poluição e é ele que tem o poder de reduzir esta poluição. Assim ao gravar o produto de forma a ser o consumidor final a arcar com o imposto este poderá então diminuir o consumo ou optar por um outro produto semelhante que não gere danos ao meio ambiente ou que o dano causado é menor. Nota-se que ao gravar o bem de forma que o consumidor final arque com a imposição ira ocorrer um efeito positivo indirecto na fabricação daquele bem, ou seja, uma vez que o consumidor final verá o preço do produto ser aumentado procurará outro bem igual ou semelhante que, por não gerar danos ao meio ambiente, terá um valor mais baixo, pois não terá na sua carga tributária um imposto ambiental. Desta forma, ao abaixar o consumo, o fabricante se verá obrigado a repensar sua forma de produção para minimizar os efeitos poluentes na utilização do bem, como por exemplo, nos casos dos pesticidas que, quando não proibidos pelo forte poder de poluição, poderá ver sua aquisição diminuída ou aumentada segundo a imposição ou não de um imposto ambiental que leva em conta o grau de contaminação do ambiente na sua utilização.

Quando a poluição se dá na eliminação do bem após o consumo penso que aí a responsabilidade tributária pode se manifestar de duas formas principais. Tanto poderá ser o sujeito passivo o fabricante quanto o consumidor final ou até mesmo os dois. Para então determinar qual seria o sujeito passivo nestes casos deve-se observar, ao meu ver, quem será o agente que poderá impedir ou diminuir esta poluição. Caso haja a possibilidade de o fabricante mudar o processo de produção e, desta forma, retirar ou diminuir a componente poluidora do bem, deverá ser ele a arcar com o gravame, como exemplo teríamos a produção de uma embalagem altamente poluidora onde haja uma alternativa viável no mercado que cause menos poluição. Assim grava-se a produção daquela embalagem poluente obrigando o produtor a melhorar a forma de produção para se ver livre do imposto. No entanto caso o poder de impedir a poluição esteja nas mãos do consumidor final é este quem deverá suportar o gravame ou através do sistema de depósito e reembolso(7) ou através de uma imposição que arcará directamente sobre o consumo ou através do gravame na produção, mas ai com a repercussão no preço final do produto, o que nos dois casos será o consumidor a arcar com a imposição.

No que diz respeito a tributação da energia temos em primeiro lugar determinar qual tipo de energia vai ser objecto da imposição, se produtos energéticos utilizados como carburantes (gasolina, querosene, gás natural, gasóleo, GPL), se produtos energéticos utilizados como carburantes para determinados fins industriais e comerciais (gasóleo, GPL, querosene e gás natural), produtos energéticos utilizados como combustível para aquecimento (gasóleo para aquecimento, querosene, gás natural, produtos energéticos sólidos, óleos pesados, GPL, electricidade). As formas de energias mais utilizadas são a electricidade e os carburantes para transporte. No caso da electricidade penso eu que poderá ser instituído o gravame na produção, na construção dos sistemas geradores, na aquisição de tecnologia e matéria prima assim como no consumo final. Isso porque esta energia é uma das maiores (se não a maior) responsável pela poluição e degradação da natureza uma vez que gera poluição e/ou degradação desde a construção das instalações produtoras de energia, aquisição de matéria prima e produção e apesar de não gerar poluição no seu consumo, é o consumidor final que vai estabelecer a quantidade de energia que deverá ser produzida, ou seja, é o consumidor final que poderá, também, contribuir para a diminuição da poluição e/ou degradação na mediada em que utiliza esta energia d forma consciente, devendo, desta forma, ele também ser responsável na possibilidade de um imposto ambiental que taxe este bem.

Assim quando da opção de um empreendedor entrar no ramo da produção de energia este deverá, desde logo, ter incentivos para optar por uma forma de energia renovável, como a eólica por exemplo, assim deverá ser beneficiado caso escolha uma forma de produção de energia limpa. Este incentivo pode se dar directamente através de isenção de imposto ou outro tipo de benefício na aquisição de bens e serviços sustentáveis ou indirectamente através da imposição de um imposto ambiental em bens e serviços poluidores e/ou degradantes. Assim o sujeito passivo neste caso seria o fornecedor de serviço ou bens para construção de uma estrutura geradora de energia que não seja renovável.

Quanto aos casos em que o sistema produtivo já esta construído então poderá ser gravado a produção caso esta gere poluição, como por exemplo, as usinas térmicas que geram energia através da queima de carvão. Assim o produtor seria gravado, proporcionalmente à poluição que gera ou aos cuidados que poderia adoptar, como forma de obrigar-lhe a levar em consideração a diminuição da poluição através de tecnologias limpas, como por exemplo, a utilização de filtros e a sua consequente manutenção. Também penso que o consumidor final pode ser sujeito passivo de um imposto ambiental no que se refere à electricidade pois, como já dito, tem o poder de diminuir o consumo e, desta forma, diminuir a poluição causada pela produção desta electricidade. Todavia aqui deve ser observado a questão da capacidade contributiva, ou seja, não poderia ser instituído uma alíquota igual para os consumidores industriais e os domésticos e, penso eu, mesmo dentro dos consumidores domésticos deveria existir uma diferenciação entre os consumidores de baixa renda e os consumidores com maior poder aquisitivo pelo facto lógico de que todos usam a electricidade porém os contribuintes de baixa renda são mais afectados com um gravame deste tipo uma vez que empregam maior percentagem do salário no pagamento de imposto.

Notas:

(1) O princípio do poluidor-pagador está presente na Declaração do Rio (princípio 16): “As autoridades nacionais devem se esforçar para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e a utilização de instrumentos econômicos, em virtude do princípio segundo o qual é o poluidor que deve, em princípio, assumir o custo da poluição, dentro da preocupação de interesse público e sem falsear o jogo do comércio internacional e de investimento”. Todavia a OCDE desde 1972 trata do princípio do poluidor-pagador. Em 14 de Novembro de 1974, a OCDE faz uma recomendação sobre a aplicação do princípio do poluidor-pagador, acreditando que “uma aplicação uniforme deste princípio [...] encorajaria a utilização racional e a melhor alocação de recursos ambientais escassos e evitaria o aparecimento de distorções nas trocas e investimentos internacionais”. Tal princípio também é adoptado pela Convenção de Londres de 15 de Fevereiro de 1972, sobre a prevenção de poluição marinha, resultante de imersão de dejectos. Vários outros institutos internacionais também elegeram este princípio como pano de fundo da luta para preservação do meio ambiente, como, por exemplo, o acordo de 20 de Junho de 1985 de l’ASEAN sobre a conservação da natureza e dos recursos naturais; a convenção de Londres de 30 de Novembro de 1990 sobre a preparação, a luta e a cooperação em matéria de poluição por hidrocarbonetos; ; a convenção de Helsinki de 17 de Março de 1992, sobre a proteção e utilização dos cursos d’água transfronteiriças e dos lagos internacionais, a convenção de Paris de 22 de Setembro 1992 para a protecção do meio marinho do Atlântico; a convenção de Lugano, de 8 de Março de 1993, sobre a responsabilidade civil resultante de exercício de actividades perigosas ao meio ambiente. Porém é na Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas e, principalmente, no Protocolo de Kyoto que o princípio do poluidor-pagador sofreu um aprimoramento.

(2) A utilização deste principio foi incentivada pela Comunidade europeia haja visto o disposto no anexo à Comunicação da Comissão ao Conselho relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente Princípios e modalidades de aplicação. 1. No âmbito da Declaração do Conselho das Comunidades Europeias e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos no Conselho, de 22 de Novembro de 1973, relativa a um programa de acção das Comunidades europeias em matéria de ambiente, foi adoptado o princípio do «poluidor-pagador» (grifo nosso). O programa de acção prevê que a Comissão transmita ao Conselho uma proposta relativa à aplicação deste princípio, incluindo as eventuais excepções. A imputação aos poluidores dos custos da luta contra a poluição que eles provoquem incentiva-os a reduzir esta última e a procurar produtos ou tecnologias menos poluentes, permitindo deste modo uma utilização mais racional dos recursos do ambiente; além disso, obedece aos critérios de eficácia e equidade. A fim de evitar que as distorções de concorrência afectem as trocas comerciais e a localização dos investimentos, o que seria incompatível com o bom funcionamento do mercado comum, convém imputar os custos ligados à protecção do ambiente contra a poluição, de acordo com os mesmos princípios em toda a Comunidade. 2. Com este fim, tanto as Comunidades Europeias a nível comunitário, como os Estados-membros nas suas legislações nacionais, em matéria de protecção do ambiente devem aplicar o princípio do «poluidor-pagador» (grifo nosso), de acordo com o qual as pessoas singulares ou colectivas, de direito privado ou público; responsáveis por uma poluição, devem pagar as despesas das medidas necessárias para evitar essa poluição ou para a reduzir, a fim de respeitar as normas e as medidas equivalentes, permitindo atingir os objectivos de qualidade ou, quando tais objectivos não existam, a fim de respeitar as normas e as medidas equivalentes fixadas pelos poderes públicos. Também a Decisão n.° 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o sexto programa comunitário de acção em matéria de Ambiente estabelece no Artigo 2: Princípios e finalidades gerais 1. O programa constituirá um enquadramento para a política ambiental da Comunidade durante o período abrangido, por forma a assegurar um elevado nível de protecção, tendo em conta o princípio da subsidiariedade e a diversidade de situações nas várias regiões da Comunidade, e a alcançar uma dissociação entre as pressões ambientais e o crescimento económico. Basear-se-á em especial no princípio do poluidor-pagador (grifo nosso), no princípio da precaução e da acção preventiva e no princípio da correcção da poluição na fonte.

(3) DIAS SOARES, CLÁUDIA,O “Teorema de Coase: A contraposição do imposto ambiental …”, Ob. Cit., p. 4.

(4) Ponto 3 do anexo à Recomendação do Conselho n.º 75/436/Euratom, CECA, CEE de 03-03-1975.

(5) VAQUERA GARCIA, ANTONIO, “Fiscalidad y Medio Ambiente“, ed. Lex Nova, 1999, p.163.

(6) Poderá incidir os impostos ambientais, por exemplo sobre: “Emissão, descarga, despejo, escoamento, lançamento, impregnação, infiltração, penetração ou vazamento no ambiente natural de substâncias ou radiações que comportem riscos à vida, à saúde, à segurança e ao bem estar da população; ou afetem desfavoravelmente a biodiversidade, os ecossistemas, a fauna (aerícola, aqüícola e terrícola), a flora (aqüícola e terrícola), o meio físico (atmosfera, solos e águas); assim como agridam o patrimônio genético do país e as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente em discordância com os padrões ambientais constituídos; II – Acúmulo, armazenamento, depósito, estocagem, guarda ou represamento de resíduos, rejeitos, excedentes ou sobras de materiais – sólidos, líquidos ou gasosos – que ameacem a vida, a saúde, a segurança e o bem-estar da população; ou degradem a biodiversidade, os ecossistemas, a fauna (aerícola, aqüícola e terrícola), a flora (aqüícola e terrícola), o meio físico (atmosfera, solos e águas); bem como ofendam o patrimônio genético do país,as paisagens e a salubridade do ambiente natural em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos. III – Circulação, no território sob jurisdição estadual, de resíduos, rejeitos, excedentes ou sobras de materiais – sólidos, líquidos ou gasosos – que prejudiquem a vida, a saúde, a segurança e o bem-estar da população; ou degradem a biodiversidade, os ecossistemas, a fauna (aerícola, aqüícola e terrícola), a flora (aqüícola e terrícola), o meio físico (atmosfera, solos e águas); bem como lesionem a reserva biológica do país e as condições estéticas ou sanitárias do ambiente natural em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”. Marlon Antônio Lima Régis, “IMPOSTO SOBRE POLUIÇÃO AMBIENTAL, Fundamentos Econômicos, Jurídicos e Operacionais”, relatório apresentado à Universidade Federal da Bahia, Brasil, no curso de especialização em direito tributário, 2003, pp. 29-30.

(7) Este sistema de deposito e reembolso consiste em o consumidor, no ato da compra, pagar um valor acrescido que, após utilizar o produto, retorne no local da compra e devolva o bem que adquiriu ou a sua parte não utilizável, e recebe uma quantia por aquele bem. Este sistema é utilizado, por exemplo, no Canadá em relação às embalagens de cerveja onde a Brewers Retail, maior produtora de cerveja comercializa as mesmas em garrafas de vidro e adota o sistema de reebolso com uma taxa de retorno entre 96% e 98% do total das garrafas vendidas. Para as latas o retorno é de 75% a 85%. No Brasil também há um alto índice de retorno nas garrafas de vidro onde se adota este sistema do reembolso. CLÓVIS ZAPATA e JORGE MADEIRA NOGUEIRA, “Sistema de depósito -reembolso: uma aplicação potencial à industria automobilistica”, 2004. Texto disponível em www.unb.br/face/jmn/trabalhos/2004/sistemadedeposito.pdf, consultado em 01 de novembro de 2007.