Sujeito activo do imposto ambiental.
Importante aspecto ao qual se deve dar atenção ao tratarmos de imposto ambiental é em relação ao seu sujeito activo, ou seja, quem deverá criar tal imposto, qual instituição terá competência para tal. Temos que este poder “deve ser entregue à autoridade que tem competência, quer para intervir na matéria em análise quer para usar o instrumento ao qual se deseja recorrer, sobre todo o território onde a causa do mesmo se encontra. Assim, a entidade que cria um tributo ecológico deve, em princípio, dispor de competência tanto no domínio fiscal como no domínio ambiental1 para o fazer. Isto é, deve, por um lado, ser dotada de poderes de tributação na área sobre a qual o imposto vai incidir e sobre os potenciais sujeitos passivos, assim como de competência para intervir no regime fiscal da matéria em causa; e, por outro, deve ter competência para legislar no domínio ambiental que se quer regular mediante a criação do tributo. É, pois, exigida uma dupla competência (“material e tributária”)”.(1)
O actual sistema tributário na maioria dos Estados fiscais possibilita o facto de que, por vezes, o sujeito activo do imposto, não coincidi com o sujeito que cria o tributo, assim como o sujeito que realiza a cobrança daquele nem sempre é quem possui a titularidade do crédito tributário. Deste modo o Estado (administração central) pode criar, lançar, liquidar e cobrar um tributo e, em seguida, transferir à uma autarquia, por exemplo, a receita auferida e esta, por sua vez, aplicará, nos termos da lei, tal receita em beneficio da sociedade. Poderá ocorrer também que o Estado crie o imposto mas delega competência a outra pessoa para lançar, liquidar e cobrar. Destarte a indicação do sujeito activo do imposto ambiental passa por algumas complexidades que se não observadas podem levar a conclusões equivocadas.
Podemos dizer que o sujeito activo será a “pessoa que tem competência para exercer a acção correspondente ao direito, a quem cabe os deveres conexos com este e que (“tem de suportar os efeitos quer da negligência quanto ao exercício do direito próprio quer do não cumprimento dos deveres em relação ao sujeito passivo e à garantia da situação jurídica desse mesmo sujeito”).(2) Assim, sujeito activo do imposto será quem exige o cumprimento deste em seu próprio benefício, ainda que esteja obrigado por lei a entregar a outrem o montante obtido. Será-o, v.g., o Estado quando cobra em nome e interesse próprio um imposto,(3) ainda que a lei o obrigue a entregar parte ou a totalidade das receitas assim obtidas às autarquias locais, as quais são meras beneficiárias do produto do mesmo. Pois, se é o Estado quem aplica, fiscaliza e cobra o imposto, entregando posteriormente o seu produto à autarquia, de acordo com as suas necessidades e o seu nível de desenvolvimento económico, sem que esta mantenha qualquer contacto com o contribuinte, a mesma dispõe de (“um crédito financeiro contra o Estado, tendo por objecto o produto da cobrança, mas não o crédito tributário contra o contribuinte”)(4), pelo que é mera beneficiária do tributo, e não sujeito activo do mesmo. Já quando a autarquia tem direito à receita do imposto nos “precisos termos da lei”, a qual ordena, por razões de comodidade, que o Estado se substitua à autarquia “no exercício dos poderes instrumentais relativos a esses créditos”, deparamos com uma relação jurídica obrigacional de natureza material de que a autarquia é sujeito activo e com relações jurídicas instrumentais de que o sujeito activo é o Estado”.(5) (6)
Quanto à questão de quem deverá criar o imposto ambiental, se o Estado, administração geral, ou as entidades locais, como as autarquias. A mim me parece que, dado à natureza complexa e disforme das causas de poluição e degradação ambiental, o mais correcto seria, a priori, as administrações locais instituírem e gerirem tais impostos. A uma porque os administradores locais têm mais condições de verificar o problema ambiental no terreno, estudando as melhores possíveis soluções e, desta forma, aplicar as receitas de forma mais benéfica e a duas porque os contribuintes ao pagar o imposto aos administradores locais se sentem mais confiantes pois verão, mais claramente, a contrapartida do valor pago. Por óbvio que ao prevalecer a competência local sobre a nacional para a utilização dos impostos ambientais deverá sempre ter-se em conta o problema da concorrência fiscal, devendo ser tomadas todas as cautelas para que tal efeito não se torne um impedimento insuperável na utilização de tal instrumento. Além do mais, quando elaborada de forma cautelosa, desta “diferença tributária” local pode surgir pontos positivos “na medida em que cidadãos informados tenderão a localizar-se nas regiões que forneçam o cabaz de bens e serviços públicos que melhor satisfaz as suas preferências pessoais (fenómeno que TIBOUT denominou “votação com os pés”),(7) promovendo-se, assim, a eficiente afectação dos recursos. Uma comunidade que aceite uma fonte de externalidades negativas no seu interior poderá, então, ser compensada, v.g., através do cálculo do valor da derrama sobre o imposto sobre rendimento das pessoas colectiva. Então, os sujeitos com maiores exigências de qualidade ambiental e que, por isso, estão dispostos a pagar mais por esta, terão ao seu dispor colectividades onde as prestações ecológicas são mais intensas mas em que a carga fiscal também é agravada em relação ao demais território nacional”.(8) (9)
Também como problema que pode surgir quando se trate da instituição de impostos ambientais pelas administrações locais é o facto de que as autoridades locais estão mais sujeitas a pressões dos interesses económicos e políticos tendentes a degradar o meio ambiente. Também a reduzida dimensão da administração local pode gerar algum efeito negativo, ou seja, a receita advinda do imposto local por vezes não será suficiente para viabilizar projectos ambientais tendo em conta que estes normalmente requerem valores vultuosos devido a sua própria natureza.
Apesar dos possíveis problemas apontados quanto à imposição ambiental feita pelos governos locais estes representam hoje “os principais agentes de intervenção e de financiamento no domínio dos serviços ambientais se tivermos em conta, no conjunto do orçamento das entidades em causa, o valor proporcional dos recursos que são aí aplicados. Os sectores onde essa preponderância é mais evidente são os da água, o dos resíduos e o das infra-estruturas”.(10)
Todavia quando a degradação ambiental, ou poluição, superar barreiras geográficas e afectar todo o território, como por exemplo, a poluição atmosférica, o mais viável é, por lógica, que se trate este problema através de impostos que abrangem todo o território nacional, impostos instituídos pelo Estado central pois estes danos ambientais, além de gerar um alto custo para seu tratamento, não podem ser individualizados por regiões. A primeira vista até poderia dizer-se que, por exemplo, uma grande cidade polui mais o ar que uma pequena cidade do interior e, desta forma, seria mais razoável que os cidadãos daquela grande cidade fosse taxado com um imposto maior do que aquele cidadão que vive na pequena cidade. No entanto tal diferenciação não é possível ao passo que aquele cidadão que mora na pequena cidade por vezes poderá ir à grande cidade e, o residente da grande cidade por vezes se dirige ao interior tornado impossível, nestes casos, uma individualização geográfica para o fim de se impor o gravame. Assim entende também Vaquera Garcia quando diz “…para abordar esta cuestión, hemos de hacer referencia a la localización de las deversas fuentes causantes de la contaminación, a través do cual se poderá concretar el punto geográfico determinado y el ámbito territorial en el que resulte más conveniente la actuación del sector público mediante la introdución de un instrumento fiscal. El resultado, una vez más y como venimos exponiendo a lo largo de estas páginas, ne es posible a una solución unívoca, sino que oscilará, según la medida adoptada, entre poder estatal, el de carácter regional - coincidente com las Comunidades Autónomas en España - y, finalmente el correspondete a la Adminitración Local”.(11)
Notas:
(1) DIAS SOARES, CLÁUDIA, “O sujeito activo do imposto ecológico. O papel das finanças locais na tributação ambiental. A realidade portuguesa”. Texto disponível em http://pwp.netcabo.pt/0454049801/phd%20santiago.pdf, consultado em 01/09/2007. Consultado em 22 de Julho de 2007.
(2) Nota da autora: VÍTOR FAVEIRO, Noções Fundamentais de Direito Fiscal Português, Coimbra, 1984,Vol. I, pp.365-366.
(3) Nota da autora: SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4ª Ed., 5ª Reimp., Coimbra, 1997, Vol. II, p. 149; e LEITE DE CAMPOS e LEITE DE CAMPOS, Direito Tributário, Coimbra, 1996, p. 187.
(4) Nota da autora, ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1974, Vol. I, p. 346.
(5) Nota da autora, ALBERTO XAVIER, Manual..., 1974, Vol. I, pp. 346-347, e, no mesmo sentido, CASALTA NABAIS, O Quadro Jurídico das Finanças Locais em Portugal, Fisco, Ano IX, Ns. 82/83, Setembro/Outubro 1997, pp. 3 e ss., pp. 12-13. Segundo MANUEL PIRES, Direito Fiscal, 1980, p. 234, o imposto sobre veículos e a contribuição predial constituem impostos locais, sendo as autarquias os seus sujeitos activos; porquanto, de acordo com o artigo 17º, n.º 5 da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro, dos referidos tributos surge uma “dívida às autarquias locais”. VÍTOR FAVEIRO, Noções Fundamentais…, 1984, Vol. I, p. 207, considera, no entanto, que o imposto sobre a circulação automóvel é um gravame estadual, “cabendo a prática dos respectivos actos administrativos aos órgãos do Estado e não aos órgãos municipais que se limitam a administrar a receita depois de afectada”.
(6) DIAS SOARES, CLÁUDIA, “O sujeito activo do imposto ecológico. O papel …”, Ob. Cit..
(7) Nota da autora: C. TIEBOUT, “A pure theory of local expenditure”, The Journal of Political Economy, Vol. 64, February- December 1956, pp. 416 e ss., p.418.
(8) DIAS SOARES, CLÁUDIA, “O sujeito activo do imposto ecológico. O papel das finanças locais na tributação ambiental. A realidade portuguesa”, Revista de direito ambiental, São Paulo, ano 9, número 34, Abril-Junho, 2004, pp. 22-23, texto disponível em http://pwp.netcabo.pt/0454049801/0%sujeito%20activo.pdf, consultado em 09 de Agosto de 2007.
(9) É claro que tal procedimento pode causar uma “discriminação ambiental” entre ricos e pobres, problema que pode ser superado pala obrigação do estado de assegurar “condições mínimas” de qualidade ambiental aos cidadãos além do facto de que ricos e pobres não podem viver totalmente separados pois os primeiros dependem em grande escala dos serviços prestados pelos segundos.
(10) DIAS SOARES, CLÁUDIA, “O imposto ambiental. Direito fiscal do ambiente”, Almedina, 2002, pp. 33-34.
(11) VAQUERA GARCIA, ANTÓNIO, “Fiscalidad y Medio Ambiente”, ed. Lex Nova, 1999, p.152.
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