Conceito de “imposto ambiental”.
Em principio cabe esclarecer que tratarei aqui do imposto, figura própria e diferenciada da taxa e contribuição de melhorias, lembrando, que a distinção entre impostos, taxas e contribuições de melhoria se “basa en la naturaleza fiscal de las figuras utilizadas y tiene que ver con sus elementos estructurales. Recordemos que la contribución especial se aplica si una obra pública permite señalar un beneficio especial obtenido por un grupo de ciudadanos, mientras que la tasa pretende financiar el coste de un determinado servicio público con una previsión presupuestaria dada y, por lo tanto, máxima. En cuanto a los impuestos, su característica básica es la inexistencia de una finalidad financiera directa, por lo que un impuesto ambiental, incluso aquellos establecidos com recaudación afectada a determinado tipo de actuaciones de política ambiental, no puede tener un horizonte presupuestario fijo. Si una figura tributaria está afectada a financiar una determinada obra pública o servicio de recuperación o prevención del deterioro ambiental con un coste máximo predeterminado, estaremos hablando de una contribución especial o de una tasa. Si, por el contrario, su afectación es genérica, en el sentido de destinar todos los recursos que recaude a determinado tipo de obras o actuaciones de carácter ambiental sea cual sea el importe finalmente comprometido, entonces estaremos ante un impuesto. En consecuencia, la diferenciación entre impuestos, tasas y contribuciones puede resultar clarificadora para determinados aspectos de la política ambiental”.(1)
Feita estas considerações trataremos então do “Imposto ambiental”. Instrumento de difícil conceituação o “imposto ambiental” não possui uma posição pacífica por parte da doutrina internacional. Temos diferentes critérios para conceituá-lo e diferentes posicionamentos adoptados por organismos internacionais e estados soberanos. Desta forma sempre que referimos a “imposto ambiental” faz-se necessário estabelecer a sua delimitação. De forma geral trata-se de um gravame que incide sobre bens que provocam, ou possa a vir provocar, poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados e/ou a actividades que geram degradação ambiental, com o intuito de modificar o preço daqueles ou os custos associados a estas e/ou gerar receita para financiar programas de protecção ou de recuperação do ambiente. Assim a principal variável para caracterizar um imposto como imposto ambiental é a sua finalidade e não a actividade ao qual incide, o seu facto gerador.
Partindo do principio que a finalidade do tributo que vai classificá-lo como ambiental ou não pode-se diferenciar os tributos criados com o fim de proteger o ambiente e tributos que têm esta protecção como um efeito lateral, impostos em que a principal finalidade é a defesa do equilíbrio ambiental e impostos que incidem sobre uma actividade poluente. Esta perspectiva é bem aceita entre os doutrinadores os quais classificam (v.g Dias Soares) em imposto ambiental em sentido próprio, aqueles que visam directamente promover uma alteração de comportamento, sentido extrafiscal e imposto ambiental em sentido impróprio, aqueles que visam a obtenção de receitas a aplicar em projectos ambientais, sentido fiscal propriamente dito. Também Alberto Gago Rodríguez Xavier Labandeira Villot concordam com esta classificação quando afirmam: “Dependiendo de la finalidad perseguida los impuestos suelen ser clasificados en dos grandes grupos: Impuestos Fiscales, cuyos objetivos son estrictamente recaudatorios y su destino la financiación genérica del gasto público e Impuestos Extrafiscales, cuyas intenciones son el ordenamiento y la regulación de conductas o actividades. En medio tiene sentido definir un tercer grupo, en el que podemos incluir a todos aquellos impuestos que mezclan los objetivos fiscales y extrafiscales sin seguir una pauta precisa al respecto”. (2)
Sendo assim poderá haver impostos que incidam sobre actividades poluentes mas que nada têm de ambiental como o imposto automóvel em alguns Estados que, apesar de incidir sobre veículos automotores, geradores de poluição, não são impostos ambientais pois a receita gerada por aqueles não se destinam a programas ambientais e tão pouco, são de tal monta que a sua incidência leva ao consumidor “mudar de hábito” e, em sentido contrário, podemos ter impostos que incidem em actividades não poluentes mas que são considerados impostos ambientais pois sua receita é aplicada em projectos ambientais ou exercem uma influencia tal no preço final do produto que leva o consumidor a procurar outros produtos semelhantes mas menos poluentes, por exemplo, um imposto que grave a aquisição de gasolina levando-a a um preço tal que o consumidor vai procurar outra forma de combustível mais “limpo” que, por ter sua carga tributária menos que a gasolina, vai levar ao consumidor um valor de aquisição também mais baixo.
A mim me parece que os verdadeiros impostos ambientais, a essência ambiental, está presente com mais clareza e força nos ditos impostos ambientais em sentido próprio, pois zelam estes pelos princípios da precaução (3) e prevenção,(4) princípios maiores do direito ambiental. É certo que os imposto ambientais em sentido impróprio também têm o seu valor uma vez que traduzem o principio do poluidor pagador, principio ambiental amplamente divulgado. Todavia tal princípio tem que ser visto com muita cautela pois corre-se o risco de se tornar um principio de “pagar para poluir”, ou seja, “posso poluir desde que eu pague” e, como é evidente, não é esta a filosofia do principio.
Como já dito acima esta classificação de imposto ambiental através da sua finalidade não é unitária. Alguns países e instituições a adoptam e outros não. A OCDE(5) adopta a dupla classificação dos impostos ambientais partindo do principio de que a sua caracterização se faz através da finalidade do imposto e classifica-os em “impostos ambientais directos” e “impostos ambientais indirectos”. Já o EUROSTAT(6) adopta como critério para caracterizar um imposto ambiental a base de tributação, e não a sua finalidade, entendendo-se por eco-imposto aquele cuja “base tributável é uma unidade física (ou algo que seja um sucedâneo dela) de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”. Também a Comissão Europeia, (7) adopta este conceito de classificação com base no facto gerador quando giza, por exemplo, no número 10 da Comunicação da Comissão de 26.03.1997(8) que “Na presente comunicação , o termo “imposição” será utilizado como englobando “taxas e impostos…” e continua no número 11 “Uma imposição será provavelmente considerada com carácter ambiental caso o factor gerador do imposto tenha um efeito negativo evidente no ambiente” (grifo nosso). Estas duas instituições que primam pela classificação baseada no facto gerador, a mim me parece, não escolheram a melhor corrente pois, nas palavras de Dias Soares, “deste modo está-se, todavia, a comprometer a classificação da figura em causa como instrumento de defesa do ambiente, devido à semente de potencial ineficácia que uma definição fundada em tal critério deposita no seu seio, por ser perturba a ideia de prevenção que deve presidir à abordagem ambiental, ou, in extremis, está se a esvaziar essa classificação, na medida em que, então, todos os impostos seriam ambientais, já que viver é poluir”.(9)
A escolha feita por estas instituições europeias levam a estatísticas que, sob o ponto de vista da finalidade do imposto, estariam totalmente fora da realidade. Como partem do principio de que, a priori, basta que o imposto incida sobre facto gerador poluente ou degradante para ser considerado ambiental, muitos imposto que na realidade não têm carácter ambiental são considerados ambientas distorcendo a realidade. Pode-se notar esta distorção, por exemplo, quando Portugal ocupa um lugar de destaque no que se refere à utilização de impostos ambientais enquanto, na verdade, o que acontece é que Portugal utiliza um sistema tributário que recorre em grande parte aos impostos indirectos e, desta forma, impostos que incidem sobre uma grande quantidade de produto e actividades que, invariavelmente, produzem efeitos negativos no ambiente uma vez que, como dito acima, “viver é poluir”. É certo que a vários Estados da União Europeia(10) utilizam, às vezes em larga escala e a muito tempo, impostos ambientais, todavia os dados elaborados pela EUROSTAT, no meu ponto de vista, reflectem menos a realidade que os dados elaborados pela OCDE.
Além de serem classificados em impostos ambientais em sentido próprio e em sentido impróprio, ou seja, quanto à sua finalidade, também podem ser classificados(11) quanto à componente geográfica do dano ambiental, ou seja, problemas que se verificam a nível global, regional e interno; quanto à matéria gravada; segundo o método de avaliação: métodos directos e métodos indirectos; impostos sobre emissões ou produtos; segundo o tipo impositivo: tipo único, tipos variáveis entre poluidores segundo sua localização ou tipo variável segundo o nível da degradação ambiental, tipos crescentes em tarifas progressivas ou em tarifas decrescentes; segundo o destino de sua arrecadação: impostos ambientais afectados e impostos ambientais não afectados.
Por fim em uma abordagem político/filosófica o imposto ambiental poderia ser assim classificado: “Se os impostos são o que nós pagamos pela sociedade civilizada, os impostos ambientais são o que nós devíamos pagar pela preservação dessa sociedade em níveis civilizados.”(12)
Notas:
(1) GAGO RODRÍGUEZ, ALBERTO; LABANDEIRA VILLOT, ALBERTO, “La imposición ambiental: fundamentos, tipologia comparada y experiencias en la OCDE y Españha”, Departamento de Economía Aplicada Universidade de Vigo, Hacienda Pública Española, 1997. Texto disponível in http://webs.uvigo.es/xavier/papers/hpe1.pdf, consultado em 13 de Junho de 2007.
(2) GAGO RODRÍGUEZ, ALBERTO E LABANDEIRA VILLOT, XAVIER, “La Imposición Ambiental: Fundamentos, …”, Ob. Cit., p. 13.
(3) “Principio da precaução é aquele que determina que não se produzam intervenções no meio ambiente antes de ter a certeza de que estas não serão adversas para o meio ambiente”. BESSA ANTUNES, PAULO, “Direito ambiental 7 ed. Revisada e actualizada, Lumem juris, 2004, Rio de Janeiro, p.36.
(4) “O principio da prevenção aplica-se a impactos ambientais já conhecidos e que tenham uma história de informação sobre eles. É o principio da prevenção que informa tanto o licenciamento ambiental como os próprios estudos de impacto ambiental”. BESSA ANTUNES, PAULO, “Direito ambiental 7 ed. Revisada e actualizada, Lumem juris, 2004, Rio de Janeiro, p.37. Para maiores esclarecimentos sobre tais princípios ver: GOMES CANOTILHO, Direito Público do Ambiente, Curso de Pós-Graduação promovido pelo CEDOUA e a Faculdade de Direito de Coimbra no ano de 1995/1996, Coimbra: polic., 1995, p. 40, ALEXANDRA SOUSA ARAGÃO, O Princípio..., 1997, pp. 68-71 e 153, COLAÇO ANTUNES, “O Princípio da Precaução: um Novo Critério Jurisprudencial do Juiz Administrativo”, in COLAÇO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de Garantia do Cidadão e da Administração - Tradição e Reforma, Coimbra: Almedina, 2000, pp. 99 e ss., FILIPA URBANO CALVÃO, As actuações administrativas no direito do ambiente, p. 122, CARLA AMADO GOMES, A Prevenção à Prova no Direito do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2000, VASCO PEREIRA DA SILVA, “Como a Constituição é Verde”, in AAFDL, Nos 25 Anos da Constituição da República Portuguesa de 1976, Lisboa: AAFDL, 2001, em especial pp. 13-18. Cf. Princípio n.° 15 da Declaração Sobre o Ambiente e o Desenvolvimento do Rio de Janeiro de 1992.
(5) A OCDE (Organização para Cooperação e desenvolvimento Económico) foi criada em 3 de Setembro de 1961 sucedendo à organização para a Cooperação Económica Europeia, criada em 16 de Abril de 1948, o seu actual secretário geral (desde 1 de Junho de 2006) é o mexicano José Ángel Gurria Treviño, conta com 30 Estado Membros.
(6) O EUROSTAT (Gabinete de Estatísticas da União Europeia) é a organização estatística da Comissão Europeia que produz dados estatísticos para a União Europeia e promove a harmonização dos métodos estatísticos entre os estados membros.
(7) A Comissão Europeia é a instituição politicamente independente que representa e defende os interesses da União Europeia na sua globalidade, propões a legislação, política e programa de acção e é responsável por aplicar as decisões do Parlamento Europeu e do Conselho da união Europeia.
(8) COM(97) 9 final - Taxas e Impostos Ambientais no Mercado Interno.
(9) Dias Soares, Cláudia, “A inevitabilidade de se avançar para a tributação ambiental…também em Portugal”, 2004, texto disponível em www.ao.pt.
(10) Na Alemanha, foi instituído em 1992 imposto municipal sobre pratos, talheres e embalagens descartáveis. O Código Fiscal dos Veículos Motorizados, desde 1985, prevê a tributação conforme a cilindrada e o tipo de combustível empregado; também na Bélgica nos idos de 1993 foi criado imposto semelhante pelo consumo de bens descartáveis e emissão de gás carbónico; mais tarde, sobre emissão de rejeitos, que provocou redução de 50% nos níveis anteriores de descarga contaminante. V Na França, lei de 1990 introduziu imposto sobre a emissão de poluentes na atmosfera e, em 1992, o imposto sobre armazenamento de rejeitos não recicláveis (recursos afectados a um fundo de modernização e controle da poluição); m Portugal, estão previstos benefícios fiscais aos doadores de fundos para ONGs ambientalistas, de acordo com a lei nº 35 de 1998; O Imposto sueco de 1996 sobre emissão de enxofre, o qual favoreceu a redução as emissões derivadas de combustão nas siderúrgicas e termelétricas para algo em torno de 6.000 toneladas anuais, in OCDE, relatório “Ecotaxes et réforme fiscale verte“, Paris: 1997.
(11) Quanto a estas classificações ver Alberto Gago Rodríguez e Xavier Labandeira Villot, in “La Imposición Ambiental: Fundamentos, Tipología …”, Ob. Cit..
(12) DIAS SOARES, CLÁUDIA,O “Teorema de Coase: A contraposição do imposto ambiental ao subsídio ambiental”, Tese de Doutoramento defendida na Universidade de Santiago de Compostela (Espanha) 09 de Maio de 2006, p. 5. Texto disponível em http://pwp.netcabo.pt/0454049801/PhD%205Santiago.pdf, consultado em 18 de Agosto de 2007.
Como já dito acima esta classificação de imposto ambiental através da sua finalidade não é unitária. Alguns países e instituições a adoptam e outros não. A OCDE(5) adopta a dupla classificação dos impostos ambientais partindo do principio de que a sua caracterização se faz através da finalidade do imposto e classifica-os em “impostos ambientais directos” e “impostos ambientais indirectos”. Já o EUROSTAT(6) adopta como critério para caracterizar um imposto ambiental a base de tributação, e não a sua finalidade, entendendo-se por eco-imposto aquele cuja “base tributável é uma unidade física (ou algo que seja um sucedâneo dela) de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”. Também a Comissão Europeia, (7) adopta este conceito de classificação com base no facto gerador quando giza, por exemplo, no número 10 da Comunicação da Comissão de 26.03.1997(8) que “Na presente comunicação , o termo “imposição” será utilizado como englobando “taxas e impostos…” e continua no número 11 “Uma imposição será provavelmente considerada com carácter ambiental caso o factor gerador do imposto tenha um efeito negativo evidente no ambiente” (grifo nosso). Estas duas instituições que primam pela classificação baseada no facto gerador, a mim me parece, não escolheram a melhor corrente pois, nas palavras de Dias Soares, “deste modo está-se, todavia, a comprometer a classificação da figura em causa como instrumento de defesa do ambiente, devido à semente de potencial ineficácia que uma definição fundada em tal critério deposita no seu seio, por ser perturba a ideia de prevenção que deve presidir à abordagem ambiental, ou, in extremis, está se a esvaziar essa classificação, na medida em que, então, todos os impostos seriam ambientais, já que viver é poluir”.(9)
A escolha feita por estas instituições europeias levam a estatísticas que, sob o ponto de vista da finalidade do imposto, estariam totalmente fora da realidade. Como partem do principio de que, a priori, basta que o imposto incida sobre facto gerador poluente ou degradante para ser considerado ambiental, muitos imposto que na realidade não têm carácter ambiental são considerados ambientas distorcendo a realidade. Pode-se notar esta distorção, por exemplo, quando Portugal ocupa um lugar de destaque no que se refere à utilização de impostos ambientais enquanto, na verdade, o que acontece é que Portugal utiliza um sistema tributário que recorre em grande parte aos impostos indirectos e, desta forma, impostos que incidem sobre uma grande quantidade de produto e actividades que, invariavelmente, produzem efeitos negativos no ambiente uma vez que, como dito acima, “viver é poluir”. É certo que a vários Estados da União Europeia(10) utilizam, às vezes em larga escala e a muito tempo, impostos ambientais, todavia os dados elaborados pela EUROSTAT, no meu ponto de vista, reflectem menos a realidade que os dados elaborados pela OCDE.
Além de serem classificados em impostos ambientais em sentido próprio e em sentido impróprio, ou seja, quanto à sua finalidade, também podem ser classificados(11) quanto à componente geográfica do dano ambiental, ou seja, problemas que se verificam a nível global, regional e interno; quanto à matéria gravada; segundo o método de avaliação: métodos directos e métodos indirectos; impostos sobre emissões ou produtos; segundo o tipo impositivo: tipo único, tipos variáveis entre poluidores segundo sua localização ou tipo variável segundo o nível da degradação ambiental, tipos crescentes em tarifas progressivas ou em tarifas decrescentes; segundo o destino de sua arrecadação: impostos ambientais afectados e impostos ambientais não afectados.
Por fim em uma abordagem político/filosófica o imposto ambiental poderia ser assim classificado: “Se os impostos são o que nós pagamos pela sociedade civilizada, os impostos ambientais são o que nós devíamos pagar pela preservação dessa sociedade em níveis civilizados.”(12)
Notas:
(1) GAGO RODRÍGUEZ, ALBERTO; LABANDEIRA VILLOT, ALBERTO, “La imposición ambiental: fundamentos, tipologia comparada y experiencias en la OCDE y Españha”, Departamento de Economía Aplicada Universidade de Vigo, Hacienda Pública Española, 1997. Texto disponível in http://webs.uvigo.es/xavier/papers/hpe1.pdf, consultado em 13 de Junho de 2007.
(2) GAGO RODRÍGUEZ, ALBERTO E LABANDEIRA VILLOT, XAVIER, “La Imposición Ambiental: Fundamentos, …”, Ob. Cit., p. 13.
(3) “Principio da precaução é aquele que determina que não se produzam intervenções no meio ambiente antes de ter a certeza de que estas não serão adversas para o meio ambiente”. BESSA ANTUNES, PAULO, “Direito ambiental 7 ed. Revisada e actualizada, Lumem juris, 2004, Rio de Janeiro, p.36.
(4) “O principio da prevenção aplica-se a impactos ambientais já conhecidos e que tenham uma história de informação sobre eles. É o principio da prevenção que informa tanto o licenciamento ambiental como os próprios estudos de impacto ambiental”. BESSA ANTUNES, PAULO, “Direito ambiental 7 ed. Revisada e actualizada, Lumem juris, 2004, Rio de Janeiro, p.37. Para maiores esclarecimentos sobre tais princípios ver: GOMES CANOTILHO, Direito Público do Ambiente, Curso de Pós-Graduação promovido pelo CEDOUA e a Faculdade de Direito de Coimbra no ano de 1995/1996, Coimbra: polic., 1995, p. 40, ALEXANDRA SOUSA ARAGÃO, O Princípio..., 1997, pp. 68-71 e 153, COLAÇO ANTUNES, “O Princípio da Precaução: um Novo Critério Jurisprudencial do Juiz Administrativo”, in COLAÇO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de Garantia do Cidadão e da Administração - Tradição e Reforma, Coimbra: Almedina, 2000, pp. 99 e ss., FILIPA URBANO CALVÃO, As actuações administrativas no direito do ambiente, p. 122, CARLA AMADO GOMES, A Prevenção à Prova no Direito do Ambiente, Coimbra: Coimbra Editora, 2000, VASCO PEREIRA DA SILVA, “Como a Constituição é Verde”, in AAFDL, Nos 25 Anos da Constituição da República Portuguesa de 1976, Lisboa: AAFDL, 2001, em especial pp. 13-18. Cf. Princípio n.° 15 da Declaração Sobre o Ambiente e o Desenvolvimento do Rio de Janeiro de 1992.
(5) A OCDE (Organização para Cooperação e desenvolvimento Económico) foi criada em 3 de Setembro de 1961 sucedendo à organização para a Cooperação Económica Europeia, criada em 16 de Abril de 1948, o seu actual secretário geral (desde 1 de Junho de 2006) é o mexicano José Ángel Gurria Treviño, conta com 30 Estado Membros.
(6) O EUROSTAT (Gabinete de Estatísticas da União Europeia) é a organização estatística da Comissão Europeia que produz dados estatísticos para a União Europeia e promove a harmonização dos métodos estatísticos entre os estados membros.
(7) A Comissão Europeia é a instituição politicamente independente que representa e defende os interesses da União Europeia na sua globalidade, propões a legislação, política e programa de acção e é responsável por aplicar as decisões do Parlamento Europeu e do Conselho da união Europeia.
(8) COM(97) 9 final - Taxas e Impostos Ambientais no Mercado Interno.
(9) Dias Soares, Cláudia, “A inevitabilidade de se avançar para a tributação ambiental…também em Portugal”, 2004, texto disponível em www.ao.pt.
(10) Na Alemanha, foi instituído em 1992 imposto municipal sobre pratos, talheres e embalagens descartáveis. O Código Fiscal dos Veículos Motorizados, desde 1985, prevê a tributação conforme a cilindrada e o tipo de combustível empregado; também na Bélgica nos idos de 1993 foi criado imposto semelhante pelo consumo de bens descartáveis e emissão de gás carbónico; mais tarde, sobre emissão de rejeitos, que provocou redução de 50% nos níveis anteriores de descarga contaminante. V Na França, lei de 1990 introduziu imposto sobre a emissão de poluentes na atmosfera e, em 1992, o imposto sobre armazenamento de rejeitos não recicláveis (recursos afectados a um fundo de modernização e controle da poluição); m Portugal, estão previstos benefícios fiscais aos doadores de fundos para ONGs ambientalistas, de acordo com a lei nº 35 de 1998; O Imposto sueco de 1996 sobre emissão de enxofre, o qual favoreceu a redução as emissões derivadas de combustão nas siderúrgicas e termelétricas para algo em torno de 6.000 toneladas anuais, in OCDE, relatório “Ecotaxes et réforme fiscale verte“, Paris: 1997.
(11) Quanto a estas classificações ver Alberto Gago Rodríguez e Xavier Labandeira Villot, in “La Imposición Ambiental: Fundamentos, Tipología …”, Ob. Cit..
(12) DIAS SOARES, CLÁUDIA,O “Teorema de Coase: A contraposição do imposto ambiental ao subsídio ambiental”, Tese de Doutoramento defendida na Universidade de Santiago de Compostela (Espanha) 09 de Maio de 2006, p. 5. Texto disponível em http://pwp.netcabo.pt/0454049801/PhD%205Santiago.pdf, consultado em 18 de Agosto de 2007.
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